[단독] LH, 또 뻥튀기 ‘서류착공’… 주택공급 흔들
올해 6만호를 착공하겠다던 한국토지주택공사(LH)의 계획이 무산될 것으로 보인다. 이재명 정부 주택공급의 핵심축인 LH의 착공이 차질을 빚으면서, 2030년까지 수도권 135만호 착공을 목표한 정부
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2025년 11월, 정부의 주택공급 핵심 주체인 한국토지주택공사(LH)가 또다시 ‘서류착공’ 논란에 휘말렸다. 연초 계획했던 연 6만 가구 착공 목표의 30%도 달성하지 못한 채 연말로 접어들었으며, 실제 현장 착공이 아닌 ‘서류상 착공’으로 수치를 맞추는 방식이 반복될 가능성이 제기되고 있다. 이로 인해 이재명 정부의 2030년까지 수도권 135만 가구 공급 로드맵이 첫 해부터 흔들리고 있다는 우려가 커지고 있다. 단순히 LH의 행정적 문제로 그칠 사안이 아니라, 공공주택 공급 전반의 구조적 병목 현상과 민간 시장 안정화에도 영향을 미칠 중대한 신호다.
🏗️ LH 착공 실적 부진 — 반복되는 ‘연말 몰아넣기’의 실체
올해 LH의 실제 착공 실적은 목표치의 29% 수준인 1만7000가구에 불과하다. 이는 지난해보다도 낮은 속도로, 남은 기간 동안 실질 공사가 진행되지 않는 한 연말 목표 달성은 사실상 불가능하다. LH는 지난해에도 12월 마지막 날 단 하루 만에 2만3000여 가구를 착공한 것으로 발표했으나, 국토교통부 확인 결과 실제 확정 착공은 4만8673가구로 목표치에 미달했다. 즉, 상당수가 ‘서류상 착공’에 불과했다는 것이다. 서류착공은 설계·발주 과정이 완료되면 착공 신고를 접수하지만 실제 공사 착수(토목공사, 기초공사)는 이뤄지지 않은 상태를 뜻한다. 이는 단기적으로는 실적 부풀리기 효과를 내지만, 중장기적으로는 공정 지연·공급 지연을 초래하며 결국 실수요자에게 돌아갈 주택의 공급 시점을 늦춘다.
LH는 이에 대해 “설계·발주 기간이 4~5개월 이상 소요돼 착공이 연말로 몰릴 수밖에 없다”고 해명했으나, 전문가들은 내부 인력 부족, 절차 중복, 공공조달 지연 등 구조적 병목 현상을 지적한다. 특히 토지보상·환경영향평가·지구계획 승인 등 행정 절차가 복잡하게 얽혀 있어, ‘연초 계획 대비 착공 지연’이 매년 되풀이되는 악순환 구조가 형성됐다.
📉 공급 차질이 불러올 시장 파급력
공공부문 공급의 지연은 단순히 LH의 실적 문제가 아니라, 시장 전체의 수급 균형을 흔드는 요인으로 작용한다. 한국의 주택 시장은 민간 공급이 약 70%, 공공이 30% 내외를 차지하지만, 공공 공급은 시장 불안정기에 ‘완충 장치’ 역할을 한다. 예컨대 2020~2021년 수도권 아파트값 급등기에도 LH·SH 등의 임대 및 분양 물량이 계획대로 공급되었더라면, 전세시장 불안이나 신규 분양가 급등을 완화할 수 있었다. 그러나 2022년 이후 LH의 착공 지연과 공공임대 축소가 이어지면서, 서민층 주거 안정을 위한 버팀목이 약화됐다.
특히 2025년은 민간 신규 분양 물량이 경기침체·금리 부담 등으로 위축된 시기다. 여기에 공공주택 공급까지 지연된다면, 시장의 기대 물량이 동시다발적으로 증발하면서 주택 가격의 하방경직성이 강화된다. 즉, 수요가 줄어도 공급이 따라오지 않으므로, 가격은 쉽게 떨어지지 않는다. 이미 2025년 3분기 수도권 분양권 프리미엄 상승과 실거래가 반등세는 이러한 공급 불균형이 반영된 결과다.
🏘️ 공공임대주택 공급 정체의 실질적 영향
공공임대주택의 대규모 공급이 일시적으로라도 줄어들면, 서민층과 청년·신혼부부 등 주거 취약계층의 시장 진입이 어려워진다. 예를 들어 2023년 서울 강동구·인천 남동구 등지에서 행복주택·신혼희망타운 입주 지연이 6개월 이상 이어지자, 인근 전세가격이 평균 5~7% 상승했다는 실거래 데이터가 있다. 이처럼 공급 지연은 특정 소득층의 전세 수요를 민간시장으로 밀어내어, 민간 전세가격을 다시 끌어올리는 ‘이중 상승 구조’를 만든다. LH가 올해 계획했던 공공임대 3만호 중 1만호 이상을 연내에 미착공할 경우, 수도권 외곽 전세시장과 청년 원룸 수요층의 부담은 더욱 커질 전망이다.
또한 공공임대 물량이 줄면, 민간 중소건설사와 협력업체의 일감 부족으로 이어져 지역 건설경기 위축도 동반된다. 2024년 한 해 동안 LH 발주가 지연되자, 중견 시공사 일부는 ‘도급계약 미이행’을 이유로 손실을 보고했고, 일부 지역에서는 임금 체불·하도급 공정 중단 사례가 발생했다. 결국 공공부문의 착공 차질은 건설산업 전반의 신뢰도에도 영향을 준다.
📊 향후 5년 공급 목표와 구조적 불가능성
이재명 정부의 9·7 공급대책은 향후 5년간 135만 가구 착공을 목표로 하고 있으며, 이 중 55만6000가구(41%)를 LH가 담당한다. 즉, 매년 11만 가구를 공급해야 하는 셈이다. 그러나 LH가 최근 3년간 평균적으로 달성한 착공 물량은 연 4만~5만 가구 수준에 불과하다. 현 구조가 유지된다면 계획 달성률은 45%에도 미치지 못할 것으로 예상된다. 이처럼 물리적 착공 능력과 행정적 처리 속도 간의 괴리는 점점 더 벌어지고 있다.
황종규 명지대 교수는 “토지보상 및 인허가 과정이 선행되지 않으면, 연초 계획은 종이 위의 숫자에 불과하다”며 “공기업이 직접 시행과 공급량 확대를 동시에 떠안는 구조에서는 공급 속도가 느려질 수밖에 없다”고 지적했다. 업계 관계자 또한 “목표치 자체는 공기업 특성상 채우겠지만, 실제로는 서류상 숫자 맞추기에 불과할 가능성이 크다”고 꼬집었다.
🔍 해외 사례와 비교 — 공공주택의 지속 가능성
해외에서는 공공주택 공급 목표를 단순 ‘착공 건수’가 아닌 ‘실입주 기준’으로 관리한다. 예를 들어 영국은 정부 예산이 투입된 공공주택 프로젝트를 ‘Start on Site’와 ‘Completion’으로 나누어 각각 집계하며, 두 지표를 동시에 공개한다. 한국의 ‘착공’ 중심 관리체계는 실질적인 입주 가능 물량과 시간차가 커, 공급정책 신뢰도를 낮추는 요인이다. 또한 일본의 UR(도시재생기구)은 공공주택을 지속적으로 리모델링해 재공급하는 방식으로 ‘누적 착공’이 아닌 ‘유효공급량’을 산정한다. 이런 점에서 LH의 ‘서류착공’은 국제적 기준에서도 후진적 행정으로 평가받을 여지가 있다.
📉 공급 위축이 가져올 향후 부동산시장 전망
공급 위축이 지속되면, 부동산 시장은 세 가지 변화를 보이게 된다.
첫째, 매매가격의 하방경직성 강화다. 신규 공급이 줄면 기존 주택의 대체재가 사라지므로, 거래량이 감소하더라도 가격은 쉽게 떨어지지 않는다.
둘째, 전세가율 상승이다. 공공임대 부족은 서민층 수요를 민간 전세시장으로 이동시키며, 그 결과 수도권 전세가율이 2026년 이후 70% 이상으로 회복할 가능성이 크다.
셋째, 시장 불균형의 장기화다. 공급정책의 신뢰도 하락은 민간의 분양·시행 의욕을 약화시키고, 결과적으로 주택 공급의 민관 균형을 무너뜨린다.
현재처럼 LH의 착공이 매년 지연된다면, 향후 2~3년 내 공공분양·임대 물량의 실입주는 급감할 수 있다. 이는 시장 안정화를 목표로 한 금리정책과도 엇박자를 내며, 정책 효과의 상쇄로 이어질 것이다.
✅ 결론 — ‘서류상 숫자’보다 중요한 것은 ‘실제 주택’이다
LH의 서류착공 논란은 단순히 실적 관리의 문제가 아니라, 우리나라 공공주택 공급체계의 구조적 한계를 보여준다. 행정 절차 지연, 설계·발주 병목, 인력 부족이 누적되면서 착공은 해마다 연말로 몰리고, ‘서류상의 목표 달성’이라는 관행이 굳어졌다. 그러나 국민이 체감하는 것은 착공 숫자가 아니라 입주 가능한 실제 주택이다. 공급정책의 신뢰를 회복하려면 착공 실적 대신 입주 실적 중심의 관리체계로 전환하고, 공공임대·분양주택의 공급 병목을 해소해야 한다. 또한 공공과 민간이 협력하는 형태의 ‘혼합형 공급모델(공공 택지+민간 시공)’을 확대하여 속도와 효율성을 동시에 확보할 필요가 있다.
결국 공공이든 민간이든, 주택 공급의 핵심은 “실제로 입주 가능한 집을 얼마나 빨리, 안정적으로 공급하느냐”에 달려 있다. LH가 올해도 ‘서류상 착공’으로 실적을 채운다면, 그것은 숫자가 아니라 정책 신뢰의 붕괴로 기록될 것이다.
